Pengadaan Barang/Jasa, Pengadaan Barang/Jasa dan Kontrak

PPK atau PPTK: Masalah yang Tidak Kunjung Selesai?

Baru-baru ini viral beredar di sejumlah Group Whatsapp Ahli Pengadaan, sebuah surat jawaban atas nama Direktur Jenderal Bina Keuangan Daerah yang ditandatangani oleh Sekretaris Ditjen terkait Penjelasan Pejabat Pembuat Komitmen dalam Pengelolaan APBD. Surat tersebut ditujukan kepada Gubernur Maluku Utara u.p Sekretaris Daerah.

Surat tersebut dengan tegas dan jelas menegaskan bahwa Pejabat Pembuat Komitmen dalam Peraturan Menteri Dalam Negeri (PMDN) Nomor 77 Tahun 2020 adalah PA/KPA karena kedua subyek/entitas tersebut yang memiliki tugas dalam melakukan ikatan perjanjian dengan pihak ketiga dalam pengadaan barang dan jasa terkait dengan pengelolaan APBD.

Hadirnya surat penegasan tersebut memunculkan kekhawatiran “gelombang balik” pengunduran diri massal dari sejumlah Pejabat Pembuat Komitmen non PA/KPA, yang kebanyakan di antaranya adalah Eselon IV dan Staf Pelaksana yang telah ditunjuk dan memproses pengadaan barang/jasa, mulai dari penginputan Rencana Umum Pengadaan (RUP), sampai dengan persiapan pengadaan, bahkan ada yang sudah melakukan perikatan/perjanjian.

Masalah yang Tidak Pernah Selesai?

Masalah PPK dan PPTK ini sebenarnya sudah berlangsung sejak lama dimana dalam Perpres 54/2010, kemudian Perpres 16/2018 tentang Pengadaan Barang/Jasa tidak ditemukan terminologi PPTK sebagaimana diatur dalam PP 58/2005 dengan aturan derivatifnya Permendagri (PMDN) 13/2006 sampai dengan perubahan terakhir PMDN 59/2007 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah. Namun pada PMDN 21 Tahun 2011 tentang Perubahan Kedua atas PMDN 13/2016, terminologi Pejabat Pembuat Komitmen muncul, dimana klausanya tidak berbeda jauh dengan yang ada pada PMDN 77/2020.

Hadirnya PP 12/2019 dan aturan derivatifnya PMDN 77/2020 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah, yang disambut dengan keluarnya Perpres 12/2021 tentang Pengadaan Barang/Jasa sepertinya dapat menjembatani permasalahan terkait PPK dan PPTK dalam hubungannya dengan pengadaan barang/jasa dan pengelolaan keuangan daerah. Namun, kemunculan terminologi PPK dan PPTK pada dua aturan terbaru tersebut justru memunculkan perdebatan baru yang tidak kunjung selesai.

Dari hasil penelusuran saya, frekuensi munculnya terminologi “Pejabat Pembuat Komitmen” dan “PPK” pada Perpres 12/2021 ditemukan sebanyak 24 kali, sedangkan pada PMDN 77/2020, terminologi Pejabat Pembuat Komitmen muncul sebanyak 6 kali. Pada Permendagri 77/2020 juga terdapat terminologi “PPK” SKPD yang frekuensi kemunculannya sebanyak 82 kali, tetapi perlu diketahui bahwa PPK-SKPD yang dimaksud pada PMDN 77/2020 merujuk pada subyek yang sama sekali berbeda dan tentunya memiliki tugas yang berbeda dengan Pejabat Pembuat Komitmen (PPK) pada Perpres 12/2021. PPK-SKPD pada PMDN 77/2020 adalah “Pejabat Penatausahaan Keuangan” SKPD yang bertugas melaksanakan fungsi tata usaha keuangan pada SKPD dan biasanya dijabat oleh Pejabat Struktural (umumnya pejabat Eselon III atau eselon IV) yang berada pada Sekretariat Dinas/Badan atau Bagian Tata Usaha pada Satuan Kerja Perangkat Daerah atau Organisasi Perangkat Daerah. Terminologi yang disebut terakhir berada diluar batasan artikel ini.

Sedangkan terminologi Pejabat Pelaksana Teknis Kegiatan pada Perpres 12/2021 hanya disebut sebanyak 4 kali, sebaliknya pada PMDN 77/2020 disebut sebanyak 69 kali. Untuk dapat melihat tingkat eselon dan jabatan dalam hubungannya dengan pengelolaan keuangan daerah dapat dilihat pada dua tabel di bawah ini.

Pengelola Keuangan Daerah di Pemerintah Provinsi (Source: Ditjen Bina Keuangan Daerah Kemdagri)
Pengelola Keuangan Daerah di Pemerintah Kabupaten/Kota (Source: Ditjen Bina Keuangan Daerah Kemdagri)

Kenapa masalah PPK pada pengelolaan APBD ini tidak pernah selesai? Saya kira tidak perlu orang yang berlatar belakang hukum untuk melihat kontradiksi terminologi berikut ketidakjelasan tugas dan kewenangan yang diberikan. Ini bukan berarti saya mengesampingkan kualifikasi kesarjanaan seseorang di bidang hukum untuk melihat ini, tetapi saya ingin menunjukan bahwa orang-orang yang berlatar belakang non-hukum pun akan dengan sangat mudah melihat ketidaksinkronan antara dua perangkat aturan tersebut yang saya bagi kedalam dua permasalahan utama, yaitu pada aspek regulatory framework (kerangka regulasi ) dan pada aspek penerapan teknis di daerah.

Aspek Regulatory Framework (Kerangka Regulasi)

Pada aspek national framework (regulasi nasional). Ada kurang lebih tiga hal menarik yang saya identifikasi. Pertama, dilihat dari perspektif hirarki peraturan perundang-undangan. PMDN 77/2020 meskipun kedudukannya lebih rendah dari Perpres 12/2021, tetapi sebenarnya berada di bawah dan merujuk pada Peraturan Pemerintah Nomor 12/2019 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah dan UU Nomor 33/2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah dan UU Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Sedangkan Perpres 12/2021 pada bagian konsideransnya merujuk pada UU Nomor 1/2004 tentang Perbendaharaan Negara.

Dengan demikian, keberatan sebagaian orang yang mempertanyakan kedudukan PMDN yang lebih rendah dari Perpres, saya kira tidak beralasan karena meskipun secara hirarki peraturan kedudukannya lebih rendah, tetapi PMDN 77/2020 memiliki “cantolan” Peraturan Pemerintah dan Undang-Undang di atasnya. Kedua produk, baik undang-undang maupun peraturan pemerintah tentu melewati pembahasan dan harus mendapat persetujuan baik lembaga eksekutif maupun lembaga legislatif.

Hal ini akan jadi bahasan yang menarik apabila kedudukan keduanya dilihat berdasarkan asas hukum lex superirori dan lex specialis. Karena klaim-klaim seperti Perpres lebih tinggi dari PMDN atau sebaliknya PMDN merupakan kekhususan dalam hal pengelolaan keuangan daerah adalah yang sering digunakan oleh sebagian besar, jika tidak ingin dikatakan semua, praktisi dalam mempertentangkan kedua aturan dimaksud. Maka pada titik ini, pendapat ahli hukum tata negara diperlukan untuk melihat permasalahan ini dari perspektif akademisi. Sebagai orang yang tidak memiliki kualifikasi kesarjanaan di bidang hukum tata negara, saya hanya akan menganalisa sejumlah aspek penting berkaitan apa dan siapa itu PPK dan PPTK, berikut tugas dan kewenangan keduanya.

Apa dan Siapa itu PPK dan PPTK

Kedua, pada level definisi terminologi itu sendiri. Perpres 12/2021 mendefinisikan Pejabat Pembuat Komitmen (PPK) sebagai “Pejabat yang diberi kewenangan oleh PA/KPA untuk mengambil keputusan dan/atau melakukan tindakan yang dapat mengakibatkan pengeluaran anggaran belanja negara/anggaran belanja daerah.” Sedangkan PMDN 77/2020 tidak memberikan batasan definisi tentang apa itu PPK, hanya menyebut siapa itu PPK, yaitu PA dan/atau KPA.

Sementara itu, baik Perpres 12/2021 dan PMDN 77/2020 sama-sama sepakat tentang apa dan siapa itu PPTK, meskipun definisi PPTK sendiri jika kita telusuri dengan cermat tidak ditemukan pada PMDN 77/2020 tetapi pada PP 12/2019, yaitu pejabat pada Unit SKPD yang melaksanakan 1 (satu) atau beberapa kegiatan dari suatu program sesuai dengan bidang tugasnya. PPTK pada struktur pengelolaan keuangan daerah adalah pejabat struktural (umumnya eselon IV pada Dinas/Badan, atau eselon III di Sekretariat Daerah) atau pejabat fungsional umum yang kriterianya ditetapkan oleh Kepala Daerah.

Pada titik ini, kita melihat bahwa terdapat perbedaan yang mencolok tentang apa dan siapa itu PPK pada Perpres dan PMDN. Jika pada Perpres, PPK “dapat” merupakan subyek/entitas terpisah, yang merupakan salah satu Pelaku Pengadaan di antara pelaku-pelaku lainnya, yang diberikan kewenangan oleh PA/KPA, sedangkan pada PMDN, PPK by nature melekat pada PA/KPA.

Ketiga, pada level kriteria batasan tugas dan kewenangannya. PPK yang diatur dalam Pasal 11 Perpres 12/2021 memilik tugas yang sangat banyak. Terdapat 16 (enam belas) tugas PPK mulai dari menyusun perencanaan pengadaan, menetapkan Spesifikasi Teknis, KAK, HPS, rancangan kontrak, sampai dengan SPPBJ. Selain tugas tersebut, PPK juga masih diserahi 2 (dua) tugas tambahan pelimpahan kewenangan PA/KPA sebagaimana tertera pada pasal 11 ayat 2 yang meliputi:

  1. melakukan tindakan yang mengakibatkan pengeluaran anggaran belanja; dan
  2. mengadakan dan menetapkan perjanjian dengan pihak lain dalam batas anggaran belanja yang telah ditetapkan.

Pada Perpres 12/2021 disebut pelimpahan kewenangan merupakan bagian dari tugas. Hal ini menimbulkan sejumlah pertanyaan ikutan. Apakah terminologi tugas dan kewenangan dapat dipertukarkan (can be used interchangeably) dan dengan demikian keduanya merujuk pada definisi dan kriteria yang sama, atau apakah tugas dan kewenangan mempunyai definisi dan kriteria masing-masing. Mana yang ada lebih dulu, atau mana yang kedudukannya lebih tinggi: kewenangan atau tugas?

Berdasarkan hasil penelusuran pada UU Nomor 17/2003 tentang Keuangan Negara, UU Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, UU Nomor 30/2014 tentang Administrasi Pemerintahan dan PP Nomor 12/2019 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah, istilah kewenangan dan tugas dapat dipertukarkan (can be used interchangeably), namun yang menjadi masalah kemudian adalah sampai sejauhmana, atau lebih tepatnya pada level jabatan mana kewenangan/tugas pada pasal 11 ayat 2, khususnya yang berkaitan dengan pengeluaran anggaran belanja dan perjanjian dengan pihak lain diberikan dan/atau atau didelegasikan?

Dalam hal pengelolaan APBN, standar kompetensi kerja dan kriteria batasan tugas PPK sebagaimana diatur dalam Peraturan Menteri Keuangan Nomor 58 Tahun 2018 dan Petunjuk Teknis Pengelolaan APBN yang dikeluarkan Kementerian Keuangan ditemukan bahwa sebagian besar tugas PPK pengelola dana APBN beririsan dengan tugas PPK yang diatur dalam Perpres. Dalam Juknis tersebut, PPK juga dapat berdiri sendiri sebagai subyek/entitas terpisah dari PA/KPA dan dapat diserahi/dilimpahi tugas kewenangan dari KPA. Dalam Juknis dimaksud, dapat pula dimungkinkan perangkapan tugas PPK oleh KPA.

Hal ini sama sekali berbeda dengan pengelolaan APBD dimana PPK menurut PMDN 77/2020 adalah subyek/entitas yang sama, tidak terpisah dan melekat pada jabatan PA/KPA. Dengan demikian, tugas dan kewenangan yang melekat padanya tidak dapat didelegasikan kepada subyek/entitas lain di bawahnya.

Kewenangan demikian yang kita temu-kenali sebagai kewenangan atribusi, yang tidak dapat didelegasikan kecuali diatur dalam UUD 45 dan/atau UU (UU No 30/2014 tentang Administrasi Pemerintahan). Mengapa dikategorikan sebagai kewenangan atribusi? Karena kewenangan melakukan tindakan yang mengakibatkan pengeluaran belanja dan mengadakan perikatan/perjanjian dengan pihak lain dalam batas anggaran belanja diberikan oleh Undang-Undang, yakni UU Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, terutama pada pasal 6 ayat 2 huruf b dan Pasal 17 ayat 2. Dengan demikian, kedua tugas/kewenangan berhenti pada PA/KPA, tidak dapat didelegasikan ke pejabat dibawahnya.

Meskipun Perpres 12/2021 menawarkan jalan tengah dengan menyisipkan klausula (ayat tambahan) yang menyebutkan:

“Dalam hal tidak ada penetapan PPK pada Pengadaan Barang/Jasa yang menggunakan anggaran belanja dari APBD, PA/KPA menugaskan PPTK untuk melaksanakan tugas PPK sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf a sampai dengan huruf m dan PPTK sebagaimana dimaksud wajib memenuhi persyaratan kompetensi PPK.” (Pasal 11 ayat 3 dan 4).

Namun upaya menjembatani keberadaan PPK dengan menugaskan PPTK untuk melaksanakan tugas PPK justru menambah keruwetan baru karena klausa “dalam hal tidak ada penetapan PPK” adalah klausa yang “self refuting” (menolak dirinya sendiri) karena mengasumsikan PPK adalah subyek/entitas terpisah. Dengan kata lain, tanpa menetapkan PPK pun, PA/KPA dengan sendirinya bertugas sebagai PPK, tidak perlu PA/KPA menunjuk atau menetapkan dirinya sendiri sebagai PPK karena kewenangan tersebut merupakan kewenangan yang given (diberikan undang-undang) dan melekat (atributif) pada diri PA/KPA. Oleh karena itu, lebih tidak dibenarkan lagi apabila PA/KPA menunjuk orang lain menjalankan tugas dan kewenangan yang tidak dapat didelegasikan tersebut.

Selain itu, PPTK sendiri memiliki batasan tugasnya sendiri. Ada sekurang-kurangnya 3 (tiga) tugas besar dan 6 sub-tugas yang berasal dari 2 tugas besar PPTK berdasarkan PMDN 77/2020. Bisa dibayangkan bagaimana sibuknya seorang PPTK yang harus menjalankan tugasnya bersamaan dengan kurang lebih 18 (delapan belas) tugas sebagai PPK dengan risiko yang besar.

Aspek Penerapan Teknis di Daerah

Berbeda dengan kondisi ideal yang diatur dalam UU, PP, Perpres dan PMDN terkait hal-hal yang berhubungan dengan pengelolaan/penatausahaan keuangan daerah dan pengadaan barang/jasa, secara faktual banyak PPK di daerah yang selama ini dijabat oleh Pejabat Eselon IV (Pengawas) maupun Staf/Fungsional Umum.

Dengan adanya PMDN 77/2020 dikhawatirkan akan memicu “gelombang balik” pengunduran diri massal para PPK non PA/KPA. Hal ini tentunya dapat mengakibatkan terganggunya percepatan pembangunan apabila proses transisi pengunduran diri tersebut tidak berjalan lancar dan PA/KPA menolak untuk melaksanakan tugas dan kewenangan sebagai PPK, apalagi ada sejumlah kegiatan yang proses persiapan pengadaannya sudah berlangsung di awal tahun 2021, bahkan ada yang sudah dilaksanakan tender/seleksi dini di akhir tahun 2020.

Banyak pertanyaan yang bermunculan, bagaimana dengan dokumen persiapan pengadaan seperti spesifikasi teknis, KAK, rancangan kontrak dan HPS yang telah ditetapkan dan diproses pengadaanya, atau bahkan kontrak yang telah terlanjur ditandatangani karena bagaimanapun dalam hirarki Kontrak Pengadaan Barang/Jasa, dokumen seperti Spesfikasi Teknis, KAK, HPS atau RAB adalah produk/keluaran dari PPK yang merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari Dokumen Kontrak.

Sebuah Tawaran Solusi

Berkaca dari permasalahan di atas, maka kedepan PA/KPA dengan sendirinya adalah PPK pada Satuan Kerja Perangkat Daerah dengan maupun tanpa Penetapan PPK. Adapun PPTK atau Staf/Fungsional Umum yang memiliki kompetensi di bidang pengadaan barang/jasa yang ditunjuk membantu PPK (PA/KPA) pada pengelolaan APBD, hanya bertugas dalam menyusun dokumen perencanaan, dokumen persiapan pengadaan dan dokumen kontrak, bukan menetapkan dokumen-dokumen tersebut. Frasa menyusun dan frasa menetapkan merupakan dua hal yang sama sekali berbeda. Pihak yang “menyusun” dokumen bisa saja keliru atau salah dalam menyusun syarat-syarat, namun pihak yang “menetapkan” harus mereviu kembali syarat-syarat tersebut, memperbaikinya sebelum melakukan penandatanganan dan/atau penetapan karena darinya akan dimintai tanggung jawab dan tanggung gugat sebagaimana yang diberikan Undang-Undang.

Akhirnya, sudah seharusnya yang menjadi PPK adalah PA/KPA karena selain kewenangan yang diberikan Undang-Undang, PA/KPA memiliki baik power dan resources yang besar untuk didayagunakan, dibandingkan pejabat setingkat eselon IV, apalagi staf yang pastinya akan banyak mendapat tekanan maupun hambatan teknis dan psikologis karena terbatasnya power dan resources yang dimiliki.

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out /  Change )

Google photo

You are commenting using your Google account. Log Out /  Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out /  Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out /  Change )

Connecting to %s